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学者在控制权视角的研究中虽然希望超越从单方面的意愿或设计来认识央地双方博弈的结果，但实际上即便关注地方的利益、信息优势、应对策略，目的仍然是考察中央的意愿能否实现。

在国家与父母的关系上，这体现了国家对父母的家庭教育权的尊重。[53] 从美国的实践来看，承认父母的在家教育权，其实给国家提出了更高的要求。

与父母权利有关的词汇有亲权、监护权和父母责任等。[58]这说明了在中国发展民办教育是替代公共教育的一种合理选择。虽然将中国宪法上的人权条款置于未列举权利的总的规范依据的地位上，容易带来人权条款的泛化和庸俗化，但这仍然应该是讨论未列举权利的前提。在中文的表述上，父母权利是一个容易引起争议的词汇。[45]据21 世纪教育研究院的统计，截至2012 年底，大陆共有实体书院591 家、网络虚拟书院100 多所、华德福学校119 家、教会学校近200 所。

学校中是否有学生的兄弟姐妹。据此认定宪法未列举权利，一个必要的前提是应该建立在宪法文本上。选择构筑视角帮助我们看到中央政府的财政权力应根据宪法平衡央地关系的基本原则进行限制和约束，这对央地财政分权的进一步改革也有指导意义。

周黎安指出，中央政府有两项任务，其一是为人民提供基本的公共服务、维持政权的长期稳定，其二是保证下放给行政代理人的权力不被滥用，中央的政令能够畅通无阻。[16] 引入选择构筑的理论视角应有助于我们针对本文开头所列出的种种问题提出更有建设性的建议。二、项目制运行中的中央财政权力 从选择构筑的视角考察我国中央财政权力的具体运行，最合适的莫过于对项目制的考察。[46] 范子英、张军：财政分权、转移支付与国内市场整合，《经济研究》2010 第45卷 第3期 ，第53-64页。

例如，中央政府通过项目实施的转移支付往往通过省级厅、局部门来进行，这使得地方政府制定预算时就发生预算内容被被项目资金决定的方向扭曲的情况，学者称为发展项目吞噬基层自主性。乡镇综合文化站项目的提出及其政策目标的设定均出自中央政府，没有体现地方参与和公民参与，严重影响了地方政府和官员的执行积极性，再加上这些政策无法适时调整来应对瞬息万变的外部环境的变化，目标变成了僵化的指标。

[39] 保证中央政府财政权力的行使符合宪法原则，需要中央政府建立防备各个部委之间的利益冲突造成中央财政权力失控的机制。[50] 对地方政府的这些行为，已有的制度往往力有不逮。结论 央地财政关系实践中最根本、也是最棘手的问题是：中央政府的财政权力在关涉地方时究竟有对哪些事务、有何种程度的决定权？这个问题的回答，既需要我们考察央地财政关系的宪法规范基础，又需要我们考察央地财政关系的历史实践。这里明确事权是对地方政府行使的职权的承认和进行明确、具体、制度化的授权又一次确认。

但项目实际效果却无人关注，作者通过在C 市某乡镇综合文化站的调研发现文化站的设施使用率极低、群众对文化站并不满意。依照82宪法第89条规定：国务院行使下列职权：……（五）编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算。尽管欧盟的属性并非国家，从约束公共财政权力的角度看辅助原则本身仍有宪法特征。[30] 周黎安：行政发包制，《社会》2014年第6期，第1-38页。

以下三个选项是中央政府强迫地方政府偏离其财政自主方向的常见方式：1、替代方案的排除。要防备上述后果，已有的实践表明中央政府已经力有不逮。

考虑到项目制的实践，依靠全国人民代表大会常务委员会来处理频繁出现的具体冲突远非解决冲突的最佳方式。[43] 卢洪友、卢盛峰、陈思霞：关系资本、制度环境与财政转移支付有效性——来自中国地市一级的经验证据，《管理世界》2011 第7期，第9-19页。

见闫海：地方财政自主的宪政逻辑——辅助原则的分析进路，《学术探索》 2006 第6期，第20-24页。周飞舟：财政资金的专项化及其问题——兼论项目治国，《社会》2012年第1期，第1～37页。[26] 渠敬东：项目制：一种新的国家治理体制，《中国社会科学》2012年第 5期，第120页。换言之，地方政府应被赋予避免为中央政府强迫而偏离其财政自主方向。从程序上看，决定中央财政权力合理限度的原则可以应用在衡量其权力行使是否符合宪法方面。项目制中展现的财政分权的缺陷所导致的中央政府政策目标难以实现、地方政府为本地设定的政策目标遭到扭曲等经济后果仅仅是问题的表面。

央地职权划分明确出现在我国1982年宪法第 89条和第107 条。[14] 当然，这一视角并不排除对委托方由于目标实现不力时主动更改目标的情形的观察。

地方政府为了跑项目支付的成本占到专项资金的30%~40%，有些地方甚至能达到50%[2]。[57] 黄宗智等，见前注[32]，第143-159页。

换言之，如果不对中央财政权力设立合理界限，在实践中终将带来恶果。[25] 渠敬东指出：在财政资金的汲取与下放中，地方政府对于专项资金的转化与变通，使得项目难以按照预期的目标得到落实，反而因原体制的优势，集投资者、占有者、委托者、经营者于一身，辗转腾挪，多番变化，使项目的原初方案大打折扣，公共服务和公共事业建设也难于保证。

中国当前财政分权体制展现出的特征是中央政府通过项目制为基础的专项转移支付对地方财政支出目的、力度和方式等选择范围的巨大影响。对比美国，联邦财政权力必须在联邦政府不得命令地方行政及联邦政府禁止强迫地方政府接受联邦项目的范围内行使。建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。[47] 关于中央对地方监督的无能，参见 Kevin J. O'Brien, Lianjiang Li ,Selective Policy Implementation in Rural China,Comparative Politics,Vol.31,No.2,1999,pp.167-186. [48] 正如有些学者对此发出的评论：本质上说，这属于对地方政府治理和监督范畴，根本解决需要对政府各维度职能都进行监督和激励，财政收入集权并不能保证这一点。

该职权划分体现的是中央政府对归属地方事务的事项的明确、具体、制度化的授权。同时事权与财权相结合，可以理解为中央政府对地方行使其宪法职能进行财政上支持的制度化的意愿。

根据我国过去数十年的发展经验，在央地关系的构建中片面强调中央财政的控制力，终将在实践中带来恶果。相应地，地方行使财政权力要受到中央的领导和制约。

[26] 在项目制的运行中，中央政府将财政资源分成各种类别，根据不同的目标以项目形式发放给地方政府的厅局或者地市、县乃至乡镇政府，而省、市、县各级政府可以统筹使用的资源随之相对减少。周飞舟： 《分税制十年： 制度及其影响》，《中国社会科学》2006 年第6 期,第100-115页。

但宪法同时规定，地方人民代表大会是地方国家权力机关，有审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划和审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告的权力，地方政府必须对本级人民代表大会负责并报告工作。讨论中即便涉及对中央财政权力的宪法约束，也只是建立在理顺上级部门、垂直管理机构与下级政府及其部门的职责关系基础上，特别是没有明确给出对中央财政权力限制的法学分析。关于归属地方事务的事项的决议，按照宪法规定应由地方各级人民代表大会作出。项目设定往往主要由中央部委主导，很少预先征求地方政府的意见。

[18] 王世涛：论单一制中国的财政联邦制——以中央与地方财政关系为视角，《北方法学》2010年第5期，第31-37页。但是，如王世涛所言，财政联邦制的实质与中国的单一制体制有不可避免的冲突，从而使财政的地方分权丧失了广泛空间和纵深发展的可能。

考虑到信息优势，强化各级人大和政协对财政预决算的审核职能，促进用脚投票和用手投票机制的实现，或许才是最终的治本之策。与依靠最高权力机关出面处理具体、多变的问题相比，司法调节中央和地方冲突可以形成政府间权力范围的共时多样性和历时变化性更具优势。

见周雪光：项目制：一个控制权理论视角，见前注[14]，第82-103页。[8] 中央专项转移支付涉及领域过宽而且分的过细，实际上造成了对地方事务的过多干预。